Результаты контрольных мероприятий

Версия для печатиПубликации

Зубкова А.А.: О судебной практике по вопросам применения законодательства в сфере внешнего государственного финансового контроля

Зубкова Антонина Алексеевна

Председатель Счетной палаты Самарской области

Вестник АКСОР №4/2015 (36)

Компетенция контрольно-счетных органов

 

Счетная палата Самарской области (далее – Счетная палата) по результатам контрольного мероприятия «Проверка использования средств областного бюджета, выделенных службе мировых судей Самарской области в августе - декабре 2012 года, 2013 году и в январе - июне 2014 года» внесла представление в адрес руководителя государственного казенного учреждения Самарской области «Агентство по обеспечению деятельности мировых судей Самарской области» (далее – Заявитель, Агентство).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 31.07.2015 по делу №А55-2538/2015 (далее – решение), оставленным в силе постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2015, удовлетворено заявление Агентства о признании недействительным указанного представления.

Одним из основных доводов Арбитражного суда Самарской области является несоответствие представления закону в связи с тем, что в представлении не указаны нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. По мнению суда, Счетная палата уполномочена выявлять только нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В частности суд пришел к выводу, что у Счетной палаты отсутствуют полномочия по анализу должностных обязанностей и функций работников государственных органов и подведомственных им учреждений, несмотря на то, что указанные работники получают заработную плату за счет бюджетных средств. При этом размер заработной платы сотрудников, а соответственно и объемы выделяемых на указанные цели бюджетных средств, непосредственно связаны с исполнением функций работников. Кроме того, количество сотрудников в штате влияет не только на объем средств, предусмотренных бюджетом для выплаты заработной платы, но и на объем средств, предусмотренных на материально-техническое обеспечение их деятельности.

В представлении указано на изменение условий государственных контрактов в нарушение положений Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Поскольку ссылка на нарушение норм бюджетного законодательства отсутствует, суд пришел к выводу о незаконности представления в указанной части.

Многочисленные недостатки в деятельности проверяемого объекта, указанные в представлении, также, по мнению суда, не могли содержаться в указанном документе, например:

завышение начальной максимальной цены контракта;

включение некорректных требований в техническое задание, являющееся неотъемлемой частью аукционной документации;

завышение базовых ном расхода топлива, в результате чего завышены расходов на ГСМ;

большое количество неисправного оборудования;

отсутствие у большинства секретарей судебных заседаний и навыков использования оборудования (система просмотра вещественных доказательств, средства аудиозаписи), приобретенного специально для использования непосредственно в судебных заседаниях.

Кроме того, Счетной палатой выявлено, что большинство из 16 единиц автотранспорта Агентства используются 4-10 раз в месяц, в связи с чем, не подтверждена целесообразность и необходимость в их использовании. При этом на содержание указанных транспортных средств направляются средства областного бюджета (транспортный налог, стоянка, бензин, ремонт, заработная плата водителей).

Поскольку ссылка на нарушения бюджетного законодательства во всех  указанных случаях отсутствует, суд пришел к выводу, что полномочия по направлению представления у Счетной палаты отсутствовали.

Решение ограничивает предусмотренные действующим законодательством полномочия органов внешнего государственного финансового контроля.

Согласно пункту 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) [1] Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют бюджетные полномочия по:

аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

экспертизе государственных (муниципальных) программ;

анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;

подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

другим вопросам, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [2]  (далее – Федеральный закон №41-ФЗ) и Федеральным законом №6-Ф от 07.02.2011 №6-ФЗ  «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [3]  (далее – Федеральный закон №6-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 268.1 БК РФ предусмотрено, что к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, кроме контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, отнесен контроль в других сферах, установленных Федеральным законом №41-ФЗ [2] и Федеральным законом №6-ФЗ [3].

Частью 1 статьи 13 Федерального закона №41-ФЗ [2] кроме осуществления внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений, предусмотрены такие полномочия Счетной палаты Российской Федерации, как:

оценка эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации;

проведение аудита систем финансовых расчетов в целях содействия формированию эффективной национальной платежной системы;

проведение аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля).

Частью 1 статьи 9 Федерального закона №6-ФЗ [3] предусмотрены полномочия контрольно-счетных органов по контролю не только за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, но и такие полномочия, как:

организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации;

оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации;

анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Аналогичные положения предусмотрены Законом Самарской области от 30.09.2011 №86-ГД «О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области» [4] (далее – Закон №86-ГД). Кроме того, частью 1 статьи 8 Закона №86-ГД  [4] дополнительно предусмотрены такие дополнительные полномочия Счетной палаты, как:

участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

подготовка предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств Самарской области внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Самарской области.

Кроме полномочий по финансовому контролю, установленных БК РФ, Федеральным законом №41-ФЗ [2], Федеральным законом №6-ФЗ [3] и Законом №86-ГД [4], статьей 98 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон №44-ФЗ) [5] предусмотрено, что Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

В связи с вышеизложенным, полномочия органов внешнего финансового контроля намного шире, чем проверка соблюдения бюджетного законодательства и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В соответствии с пунктом 5 статьи 157 БК РФ [1] бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляются с соблюдением положений, установленных Федеральным законом №41-ФЗ [2] и Федеральным законом №6-ФЗ [3].

Согласно пункту 3 ст. 268.1 БК РФ [1] порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 16 Федерального закона №6-ФЗ [3] предусмотрена специальная норма, согласно которой контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Аналогичные положения предусмотрены частью 1 статьи 26 Федерального закона №41-ФЗ [2] и частью 1 статьи 17 Закона №86-ГД [4].

Федеральные законы №41-ФЗ [2], №6-ФЗ [3] и Закон №86-ГД [4] разделяют понятия «нарушение» и «недостаток». При этом недостатком являются такие действия (бездействия), которые не отнесены к нарушениям.

Исходя из вышеизложенного, Счетная палата Российской Федерации, Счетная палата Самарской области, контрольно-счетные органы других субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований при выявлении нарушений нормативных правовых актов, не регулирующих бюджетные правоотношения, но допущенных при расходовании бюджетных средств, уполномочены вносить представления для устранения нарушений в широком смысле, не ограничиваясь только нарушениями бюджетного законодательства. Более того, указанные органы уполномочены направлять представления для устранения недостатков в деятельности объектов контроля.

Указанные полномочия прямо предусмотрены действующим законодательством. Суд, указывая на отсутствие у Счетной палаты полномочий, фактически подменяет решением закон, действие которого имеет прямую силу.

Кроме вышеуказанного, суд смешивает понятия «бюджетные нарушения» и «нарушение бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения». В мотивировочной части решения отмечены доводы о том, что представление может содержать только ссылку на нарушения положений, предусмотренных главами 29-30 БК РФ [1].

Суд неправильно истолковал положения, содержащиеся в БК РФ [1].

Как уже было отмечено, для органов внешнего финансового контроля установлены специальные нормы, предусматривающие широкие полномочия.  Кроме специальных норм, БК РФ [1] предусмотрена общая норма для всей системы органов государственного (муниципального) финансового контроля, как внешних, так и внутренних. Пунктом 1 статьи 270.2 БК РФ [1] установлено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. То есть органы финансового контроля уполномочены выносить представления за любые нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Вместе с тем, часть нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в статье 306.1 БК РФ [1] поименована как бюджетное нарушение.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ [1] бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ [1] предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Вместе с тем, главой 30 БК РФ [1] предусмотрено всего 5 (пять) видов бюджетных нарушений, за совершение которых предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов).

Согласно статьям 2 и 3 БК РФ [1] бюджетное законодательство и нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, состоят из БК РФ [1], принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, указов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, понятие «нарушение бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения» существенно шире понятия «бюджетные нарушения».

Решение суда фактически сводит полномочия всех органов государственного (муниципального) финансового контроля, как внешнего, так и внутреннего, к выявлению пяти видов бюджетных правонарушений, что противоречит БК РФ [1]. Данное решение является принципиальным для всей системы органов государственного (муниципального) финансового контроля.

В настоящее время складывается аналогичная негативная судебная практика и в других регионах Российской Федерации (постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2015 №08АП-8242/2015 по делу №А75-9632/2014, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2015 №08АП-3904/2015 по делу №А75-283/2015, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 11.08.2015 №08АП-6952/2015 по делу №А75-2131/2015, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015 №02АП-4743/2015 по делу №А28-639/2015, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2015 №08АП-14140/2014 по делу №А75-7588/2014, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.07.2015 №11АП-9172/2015 по делу №А49-920/2015, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2015 №11АП-5376/2015 по делу №А49-9082/2014, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2015 №12АП-5445/2015 по делу №А06-10650/2014, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17.02.2015 №02АП-10703/2014 по делу №А82-8562/2014, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2014 по делу №А42-814/2014).

Указанная негативная практика может оказать существенное влияние на работу контрольно-счетных органов. В данном случае необходимо рассмотрение спорных вопросов на всех уровнях судебной системы Российской Федерации. Если указанная негативная тенденция будет продолжаться на всех уровнях судебной системы, единственным выходом из сложившейся ситуации будет внесение изменений в действующее федеральное законодательство.   

 

Основания проведения контрольных мероприятий контрольно-счетными органами муниципальных образований

Пунктом 5 статьи 157 БК РФ [1] предусмотрено, что бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляются с соблюдением положений, установленных Федеральным законом №41-ФЗ [2] и Федеральным законом №6-ФЗ [3]. В соответствии с пунктом 3 статьи 268.1 БК РФ [1] порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Согласно части 2 статьи 2 Федерального закона №6-ФЗ [3] правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 06.10. 2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] (далее – Федеральный закон №131-ФЗ), БК РФ [1], Федеральным законом №6-ФЗ [3], другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Частью 3 статьи 2 Федерального закона №6-ФЗ [3] предусмотрено, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить БК РФ [1] и Федеральному закону №6-ФЗ [3].

Частью 4 статьи 3 Федерального закона №6-ФЗ [3] предусмотрено, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. В том числе самостоятельно планируют свою деятельность (статья 12 Федерального закона №6-ФЗ).

Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 17.1 Федерального закона №131-ФЗ [6] к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [7] (далее – Федеральный закон №294-ФЗ).

Федеральный закон №294-ФЗ [7] устанавливает положения об организации и проведении проверок, отличные от положений Федерального закона №6-ФЗ [3], в том числе возлагает на контрольные органы обязанность согласовывать с органами прокуратуры ежегодные планы проведения проверок. Частью 3.1. статьи 1 Федерального закона №294-ФЗ [7] установлено, что его положения не применяются при осуществлении государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере. Между тем, исходя из анализа вышеуказанных норм следует, что контрольно-счетные органы муниципальных образований являются органами внешнего муниципального финансового контроля и не осуществляют государственный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, в связи с этим в рассматриваемом случае положение части 3.1 статьи 1 Федерального закона №294-ФЗ [7] в отношении порядка организации и проведения проверок при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля не применяется.

Таким образом, имеет место коллизия норм права между Федеральным законом №6-ФЗ [3] и Федеральным законом №294-ФЗ [7].

В настоящее время в регионах Российской Федерации складывается негативная судебная практика (постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.07.2015 №Ф03-2051/2015 по делу №А24-4634/2014, постановление ФАС Дальневосточного округа от 12.12.2013 №Ф03-5993/2013 по делу №А73-911/2013, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2015 №12АП-5044/2015 по делу №А12-7236/2015, решение Онгудайского районного суда Республики Алтай от 04.03.2011 по делу №2-56/2011.). Суды признают действия контрольно-счетных органов муниципальных образований по проведению проверок коммерческих организаций без соблюдения процедуры, предусмотренной Федеральным законом № 294-ФЗ, незаконными.

С учетом изложенного, в настоящее время при осуществлении контрольно-счетными органами муниципальных образований внешнего муниципального финансового контроля могут возникнуть проблемы в правоприменительной практике при организации и проведении проверок.  Решение данной проблемы возможно на законодательном уровне.  В частности, необходимо внесение изменений в Федеральный закон №294-ФЗ [7], в части исключения его применения к правоотношениям по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.