Результаты контрольных мероприятий

Версия для печатиПубликации

Матвеев С.Н.: КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫЕ ОРГАНЫ: РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Матвеев Сергей Николаевич

Председатель Счетной палаты Самарской области

Вестник АКСОР,  Выпуск № 4/2012 (24)

Государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства. Для отлаженной деятельности всей системы финансового контроля необходимо наличие четкой регламентации деятельности контрольно-счетных органов.

В настоящее время деятельность контрольно-счетных органов регулируется Лимской декларацией руководящих принципов контроля, Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ), Федеральным законом от 11.01.1995 №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее – Федеральный закон), законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами.

Вместе с тем, остается множество вопросов, возникающих при непосредственном применении правовых норм в процессе государственного и муниципального финансового контроля, часть которых будет освещена в настоящей статье.

Одним из проблемных вопросов на практике контрольно-счетных органов является вопрос о правовой природе представления контрольно-счетного органа.

Частью 1 статьи 16 Федерального закона установлено, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Аналогичное право предусматривается Федеральным законом от 11.01.1995 №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации. Например, статьей 17 Закона Самарской области от 30.09.2011 №86-ГД «О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области» (далее – Закон Самарской области).

Вместе с тем, Федеральным законом не определена правовая природа представления, не дано понятие и форма представления, также не указано на обязательность исполнения представления, в отличие предписания. Федеральный закон только определяет в каких целях и случаях оно выносится. В связи с этим, при реализации контрольно-счетными органами Федерального закона в отношении представлений складывается неоднозначная судебная практика.

Так, в суде возникают споры по вопросу обязательности исполнения представления и возможности обжалования представления в рамках арбитражного процесса. С одной стороны, Федеральный закон прямо не определяет обязательность исполнения представления, с другой стороны, статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) устанавливает ответственность за неисполнение представления (п.11 ч.2 ст. 28.3 КоАП РФ, п.3 ч.5 ст. 28.3 КоАП РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса  Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, если представление контрольно-счетного органа является обязательным к исполнению, то оно подлежит рассмотрению арбитражным судом в порядке обжалования ненормативного акта государственного органа, и наоборот.

Пунктом 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ) от 02.06.2004 №10 разъяснено, что представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Некоторые суды делают вывод о том, что представление контрольно-счетного органа не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку является промежуточным документом, предлагающим лицу устранить допущенные нарушения, не содержит обязательных предписаний, распоряжений и не порождает правовых последствий (Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2012 по делу №А04-2798/2012, постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13.02.2009 по делу №А19-3957/08, постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 10.03.2009 по делу №А40-38783/08-92-365).

Другие суды утверждают, что представление контрольно-счетного органа обладает признаками ненормативного правового акта, порождают соответствующие права и обязанности, носят властный характер, за неисполнение которого предусмотрена административная ответственность.

ВАС РФ в определении от 31.03.2011 №ВАС-3313/11 указал, что представление контрольно-счетного органа является ненормативным правовым актом, который содержит требования, обязательные к исполнению, и, следовательно, оно может быть обжаловано в арбитражном суде.

В настоящее время суды при разрешении вопроса о возможности обжалования представлений контрольно-счетных органов руководствуются вышеуказанным определением ВАС РФ.

Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2012 по делу №А24-729/2012 оставлено в силе решение Арбитражного суда Камчатского края от 11.04.2012. При этом суд отметил, что суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что оспариваемое представление Контрольно-счетной палаты влечет за собой возникновение гражданских прав и обязанностей у юридического лица и содержит властные предписания, обязательные к исполнению, следовательно, отвечает критериям ненормативно-правового акта, что также соответствует и правовой позиции ВАС РФ, изложенной в определении от 31.03.2011 №ВАС-3313/11 по делу №А51-3762/2010.

Аналогичная судебная практика складывается в Самарской области. Так, в решении арбитражного суда Самарской области от 23.04.2012 по делу №А55-32172/2011 отмечено, что по смыслу статьи 17 Закона Самарской области представление – акт, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных организаций и должностных лиц. Невыполнение в срок законного представления является основанием привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности (статьи 19.5 КоАП РФ).

Позиция ВАС РФ представляется наиболее правильной, поскольку обязанность исполнить представление контрольно-счетного органа отвечает сущности и цели вынесения представления – принятие мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Таким образом, обязанность устранить нарушения и недостатки способствует устранению, предотвращению и профилактике финансовых нарушений, а также способствует укреплению финансовой дисциплины в целом.

Устранение вышеуказанных противоречий возможно путем установления на уровне федерального законодательства обязательности исполнения представлений контрольно-счетных органов.

В июле 2012 года Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации» (далее – проект Федерального закона). Указанным проектом предлагается закрепить обязательность исполнения требований представления контрольно-счетного органа.

Представляется логичным и необходимым установление на законодательном уровне требований к содержанию представления. Статьей 17 Закона Самарской области, например, установлено, что представление должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и недостатки, выявленные в результате проведения контрольного мероприятия, конкретные основания вынесения представления с указанием нормативного правового акта, положения которого были нарушены, указания по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Самарской области или возмещению причиненного вреда, указание на должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях и привлекаемых к ответственности, срок исполнения требования об устранении нарушения и недостатков, а также меры, направленные на пресечение и предупреждение нарушений. Федеральным законом в настоящее время  указанные требования не установлены.

Также при применении контрольно-счетными органами Федерального закона высказываются различные мнения по возможности привлечения к административной ответственности за неисполнение представления.

Частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ установлено, что невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Вместе с тем, в указанной статье не конкретизировано, неисполнение представления каких контрольных органов влечет административную ответственность по статье 19.5 КоАП РФ. Представляется наиболее правильным рассматривать в качестве контрольных органов государственные органы в широком смысле, т.е. относить к указанным органам все контрольные органы, уполномоченные вносить представления, в том числе, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.

Некоторые арбитражные суды при разрешении вопроса о возможности обжалования представления контрольно-счетного органа, отмечают, что  невыполнение представления не является основанием для привлечения юридического лица к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ. Так, в постановлении Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2012 по делу №А04-2798/2012 отмечено, что за неисполнение представлений Контрольно-счетной палаты Амурской области такая ответственность не может наступить, поскольку должностные лица указанного органа не уполномочены статьей 28.3 КоАП РФ на составление протоколов по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

С указанными доводами нельзя согласиться. Частью 2 статьи 28.3 КоАП РФ установлено, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами, указанные в настоящей статье. В пункте 11 части 2 указанной статьи определено, что должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ. В добавление к указанной норме пунктом 3 части 5 статьи 28.3 КоАП установлено, что инспектора Счетной палаты Российской Федерации вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Вышеуказанные нормы в совокупности позволяют сделать вывод о том, что за неисполнение представления контрольно-счетного органа установлена ответственность частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ. Данная норма в равной степени относится как к Счетной палате Российской Федерации, так и к контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации.

При применении части 1 статьи 19.5 КоАП РФ следует обратить внимание на то, что указанной статьей установлена ответственность за неисполнение представлений об устранении нарушений законодательства. Т.е. за неисполнение представления, направленного для принятия мер по устранению недостатков, привлечению к ответственности виновных должностных лиц, а также по пресечению и предупреждению нарушений, нельзя привлечь к административной ответственности. Исходя из смысла постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 №10, представления, ответственность за которые не установлена статьей 19.5 КоАП РФ, нельзя обжаловать в арбитражном суде.

Также следует отметить, в соответствии со статьей 23.1 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ уполномочены не арбитражные суды, а суды общей юрисдикции, в частности мировые судьи. Практика применения законодательства арбитражными судами и судами общей юрисдикции часто бывает различной. Суды общей юрисдикции при применении указанной нормы сходятся во мнении, что статьей 19.5 КоАП РФ установлена ответственность за неисполнение представления контрольно-счетного органа.

В некоторых субъектах Российской Федерации были приняты законы, устанавливающие ответственность за неисполнение представлений контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Указанные законы признаны судами противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия, поскольку ответственность за указанные правонарушения уже установлена статьей 19.5 КоАП РФ (определение Верховного суда Российской Федерации от 09.02.2011 №3-Г11-1, определение Верховного суда Российской Федерации от 30.05.2007 по делу №50-Г07-12).

В Самарской области в настоящее время нарабатывается практика по привлечению к ответственности за неисполнение представлений Счетной палаты Самарской области. Так, заместителем председателя Счетной палаты Самарской области в отношении государственного унитарного предприятия (далее – ГУП) и его директора В. были составлены протоколы об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ. Постановлениями мирового судьи от 28.04.2012 ГУП и В. были привлечены к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ. Судом установлено, что представление, выданное Счетной палатой Самарской области частично исполнено, однако ответ на представление дан только 21.03.2012, в то время как в соответствии с частью 3 статьи 17 Закона Самарской области организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Счетную палату Самарской области о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах, то есть ответ необходимо было дать не позднее 18.02.2012. ГУП и В. были назначены наказания в виде штрафов в размере 10 000 и 1 000 рублей соответственно.

Поскольку речь в части 1 статьи 19.5 КоАП РФ идет только о государственных органах, контрольно-счетные органы муниципальных образований исключаются из числа органов, предусмотренных статьей 19.5 КоАП РФ. Установление ответственности за неисполнение представлений контрольно-счетных органов муниципальных образований возможно только на федеральном уровне.

В настоящее время на федеральном уровне отсутствует нормативный акт, устанавливающий ответственность за неисполнение представлений контрольно-счетных органов муниципальных образований. Таким образом, в действующем законодательстве имеется существенный пробел, который не позволяет в полной мере осуществлять полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований, а также ставит их в неравное положение с государственными контрольно-счетными органами. Указанный пробел необходимо устранить внесением изменений в КоАП РФ. Проектом Федерального закона предусмотрено установление ответственности только за неисполнение предписания контрольно-счетного органа муниципального образования.

Еще одним из проблемных вопросов, возникающих на практике,  является квалификация нарушения принципа результативности и эффективности расходования бюджетных средств, а также привлечение к ответственности за указанное нарушение.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 9 Федерального закона одним из основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации является организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъектов Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При проведении контрольных мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации часто выявляются нарушения статьи 34 БК РФ, устанавливающей принцип результативности и эффективности расходования бюджетных средств.

В частности, Счетной палатой Самарской области по результатам контрольных мероприятий за 2009 год выявлено неэффективное расходование средств на общую сумму 557 164,2 тыс. рублей, за 2010 год выявлено неэффективное и нерезультативное расходование бюджетных средств на общую сумму 782 507,8 тыс. рублей, за 2011 год выявлено аналогичных нарушений на суму 1 579 786,1 тыс. рублей, что составляет 33,7%, 26,6% и 65,2% соответственно от общего объема выявленных нарушений. Для сравнения, в общем объеме выявленных нарушений за 2009 – 2011 г.г. нецелевое использование бюджетных средств составляет от 0,24% до 4,23%.

Установленный статьей 34 БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с пунктом 23. Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 №23 расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Согласно Постановлению Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18.07.2011 по делу №А57-8961/2010 неэффективным (нерезультативным) использованием бюджетных средств является недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств, а также достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами. Указанное постановление являлось предметом рассмотрения ВАС РФ (определение ВАС РФ от 27.09.2011 №ВАС-12426/2011).

В соответствии со статьями 281-283 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства применяются меры принуждения, в том числе изъятие бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.

Основания для применения мер принуждения за нарушение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств в БК РФ не предусмотрены.

Таким образом, при реализации материалов контрольных мероприятий отсутствует возможность принятия конструктивных мер, связанных с возмещением в бюджет средств, израсходованных неэффективно, и привлечением к ответственности виновных лиц.

Ответственность за неэффективное (нерезультативное) использование бюджетных средств БК РФ, КоАП РФ и Уголовным кодексом Российской Федерации (далее – УК РФ) также не предусмотрена. В указанных случаях возможно только привлечение к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц объектов контроля по представлениям контрольно-счетных органов.

Повысить эффективность использования средств бюджетов всех уровней Российской Федерации и обеспечить действенность и результативность государственного финансового контроля позволит внесение изменений в БК РФ, КоАП РФ и УК РФ в части определения понятия неэффективного (нерезультативного) использования бюджетных средств и установления мер ответственности за неэффективное (нерезультативное) использование бюджетных средств.

В июле 2012 года Самарской Губернской Думой направлен на экспертизу в Правительство Российской Федерации и Верховный суд Российской Федерации законопроект с предложениями о внесении указанных изменений в БК РФ, КоАП РФ и УК РФ. Законопроект разработан Самарской Губернской Думой совместно со Счетной палатой Самарской области.

Законопроектом предлагается предусмотреть в 
БК РФ нормативное определение понятия «нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств», которое позволит квалифицировать действия получателей бюджетных средств, как нарушающие принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, и установить ответственность за совершение подобных действий.
В частности, в качестве нерезультативного (неэффективного) использования бюджетных средств предлагается рассматривать правонарушение, выразившееся в недостижении заданных результатов 
(по объему и (или) качеству), установленных государственным (муниципальным) заданием, долгосрочной целевой программой либо иным правовым основанием, с использованием определенного бюджетом объема бюджетных средств, или в достижении заданных результатов (по объему и (или) качеству) с превышением объема бюджетных средств, достаточного для их достижения исходя из условий, существовавших в месте исполнения бюджетного обязательства в соответствующий период.

При этом  в зависимости от субъектного состава правонарушения и размера ущерба, причиненного государству правонарушением, предлагается установить административную и уголовную ответственность для должностных лиц получателей бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, допустивших их нерезультативное (неэффективное) использование.

В целях установления ответственности и мер принуждения, сопоставимых с тяжестью совершенного административного или уголовного правонарушения, связанного с нерезультативным (неэффективным) использованием бюджетных средств, за основу предлагается взять санкции, применяемые в случаях выявления нецелевого использования бюджетных средств. Кроме того, для должностных лиц получателей бюджетных средств в качестве альтернативной санкции за совершение правонарушения, не содержащего признаков уголовно наказуемого деяния, предлагается установить такой вид административной ответственности, как дисквалификация сроком до двух лет.

На основании вышеизложенного представляется, что реализация указанного законопроекта установит критерии эффективного использования бюджетных средств и создаст правовую основу для привлечения к ответственности участников бюджетных отношений, нарушающих установленный БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, а также позволит частично компенсировать бюджетам бюджетной системы Российской Федерации нерезультативно (неэффективно) израсходованные бюджетные средства (при наложении штрафов на правонарушителей).

Судебные споры возникают также по вопросам привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.

В соответствии со статьей 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ.

Частью 1 статьи 15.14 КоАП РФ установлено, что использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В указанных нормах в качестве субъекта правонарушения указан получатель бюджетных средств. При их практическом применении возникает спор о том, кого необходимо относить к получателям бюджетных средств.

Согласно статье 6 БК РФ получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ. Таким образом, перечень получателей бюджетных средств (получателей средств соответствующего бюджета) не является исчерпывающим.

Практика по привлечению юридических лиц, не определенных в статье 6 БК РФ,  к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств складывается неоднозначным образом. 

Так, Счетной палатой Самарской области в отношении получателя бюджетной инвестиции, неоднократно перечислявшего бюджетные инвестиции на депозитные счета на основании договоров срочного депозита, были составлены протоколы об административных правонарушениях по  статье 7.1 Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», предусматривающей применение мер административной ответственности, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ.

Статьей 6 БК РФ определено, что бюджетные инвестиции - бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).

Согласно статье 69 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций относится к бюджетным ассигнованиям. В соответствии с частью 2 статьи 80 БК РФ бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения в закон (решение) о бюджете текстовой статьи с указанием цели выделенных бюджетных ассигнований.

В соответствии со статьей 270 БК РФ контрольные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль, в том числе, за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Исходя из системного толкования указанных норм, получателей бюджетных инвестиций необходимо относить к получателям бюджетных средств с указанием цели их использования.  

Протоколы об административных правонарушениях направлены в уполномоченный орган Самарской области -  Министерство управления финансами Самарской области. Уполномоченный орган вынес постановления о прекращении производства по делам об административных правонарушениях в связи с отсутствием события административного правонарушения, поскольку получатель бюджетной инвестиции не является получателем бюджетных средств.     

Счетная палата посчитав, что постановления о  прекращении производства по делам об административных правонарушениях являются незаконными, обратилась в прокуратуру Самарской области с просьбой внести протест на постановления Министерства управления финансами Самарской области, поскольку исходя из положений п.1 ст. 30.1 КоАП РФ орган, составивший протокол об административном правонарушении, не может обжаловать постановление по делу об административном правонарушении.   

Прокуратура не нашла оснований к внесению протеста в связи с тем, что посчитала постановления Министерства управления финансами Самарской области обоснованными.

Вместе с тем, в настоящее время сложилась положительная практика других регионов по привлечению к административной ответственности юридических лиц, не являющихся получателями бюджетных средств, указанных в статье 6 БК РФ.

Так,  решением Арбитражного суда Оренбургской области от 07.06.2010 по делу NА47-2949/2010 отказано в удовлетворении заявления  автономной некоммерческой организации «Управляющая компания жилищным фондом «Западная» (далее – предприятие) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области о признании незаконным постановления, в соответствии с которым предприятие привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 15.14 КоАП РФ в виде штрафа за размещение на депозитном счете средств субсидии на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных домов. При этом, получатель субсидии в соответствии со статьей 6 БК РФ не отнесен к получателям бюджетных средств. Также суд при рассмотрении указанного дела отметил, что следует разграничивать понятие «использование бюджетных средств», предусмотренное статьей 15.14 КоАП РФ и «расходование бюджетных средств», предусмотренное статьей 285.1 УК РФ. Суд в решении отметил, что объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.14 КоАП РФ, содержит исключение в отношении такого вида нецелевого использования бюджетных средств, как их нецелевое расходование (в том случае, если нецелевое расходование бюджетных средств совершено в крупном размере).

Несмотря на указанную практику проблема применения административной ответственности к лицам, не указанным в статье 6 БК РФ, существует.

Контрольно-счетные органы в соответствии со статьей 270 БК РФ осуществляют контроль не только за получателями бюджетных средств, но и за получателями субсидий, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий. Вместе с тем, принятие мер административного воздействия к указанным лицам невозможно.

Аналогичная проблема возникает при привлечении к уголовной ответственности по статье 285.1 УК РФ.

Решить указанные проблемы возможно, расширив круг субъектов, подлежащих административной и уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Проектом Федерального закона предлагается дополнение БК РФ статьей 306.4 и принятие статьи 15.14 КоАП РФ в новой редакции, в соответствии с которыми круг субъектов, допускающих нецелевое использование бюджетных средств, не ограничивается их получателем. Вместе с тем, внесение изменений в статью 285.1 УК РФ не предлагается.

Контрольно-счетные органы при проведении контрольных мероприятий часто выявляют правонарушения, в результате которых причинен ущерб государству или муниципальному образованию, что требует принятия мер по возмещению ущерба. Статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению и от их имени государственные органы и органы местного самоуправления могут выступать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Поскольку контрольно-счетные органы наделены только полномочиями по направлению представлений для их рассмотрения и принятия мер, представляется логичным и необходимым наделение контрольно-счетных органов полномочиями выступать в суде от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что будет важным этапом по продвижению и расширению полномочий контрольно-счетных органов по защите интересов государства.

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о том, что действующие в области финансового контроля нормы федерального и регионального законодательства не обеспечивают в полной мере правовое регулирование, соответствующее задачам, стоящим перед государственным и муниципальным финансовым контролем, обусловливают необходимость совершенствования правовых основ деятельности контрольно-счетных органов. Важным шагом в данном направлении является принятие изменений в БК РФ и КоАП РФ, предусмотренных проектом Федерального закона. Указанный проект содержит множество положений, существенно  изменяющих БК РФ и КоАП РФ. В частности, существенно изменяются положения, касающиеся нарушений бюджетного законодательства, ответственности за указанные нарушения и мер принуждения, применяемых к нарушителям, впервые органы финансового контроля разделяется на органы внешнего и внутреннего контроля, разграничивается компетенция указанных органов. На указанный проект было представлено несколько заключений, в частности заключение Счетной палаты Российской Федерации, Комитета Государственной Думы Российской Федерации по бюджету и налогам, Правового управления Государственной Думы Российской Федерации, в которых был высказан ряд замечаний по проекту. Указанный проект 26.10.2012 принят Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении, Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам поручено доработать указанный законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении. Указанный федеральный закон, безусловно, призван отрегулировать многие спорные вопросы в применении законодательства. В то же время, он породит множество других спорных моментов, выявить которые возможно только при его практическом применении, что потребует дальнейшего совершенствования законодательства.