Результаты контрольных мероприятий

Версия для печатиПубликации

Интервью А.А. Зубковой

Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами
Управление государственными финансами влечет за собой большую ответственность. Контроль – не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры. И что не менее важно, предотвратить или сократить такие нарушения в будущем. На вопросы журнала «Первый» ответила председатель Счетной палаты Самарской области Антонина Зубкова.

Анализ всех сфер жизни
— Счетная палата Самарской области за последние три года перешла к тщательному анализу сфер бюджетной деятельности отдельных направлений: здравоохранения, строительства, образования и так далее, – стараясь детально проанализировать существующую там проблематику.
В основу планирования нашей работы положен принцип всесторонней оценки использования бюджетных средств, что подразумевает максимальный охват контрольными мероприятиями главных распорядителей бюджетных средств и подведомственных учреждений, так как множество функций государственных структур реально исполняются ими.
Теперь, если мы проверяем главного распорядителя средств, то обязательно смотрим и подведомственные ему учреждения. На данном уровне нами часто выявляются искажения фактов хозяйственной жизни: нарушения, допущенные при составлении бухгалтерской и иной финансовой отчетности; нарушения, касающиеся бюджетного учета, процедурные нарушения, которые впоследствии могут привести к серьезным финансовым нарушениям.
Соответственно, при проверке финансово-хозяйственной деятельности практикуются и встречные проверки контрагентов учреждения, при необходимости позволяющие установить достоверность хозяйственных операций, отраженных в первичных документах.
Характерные проблемы
— Актуальными остаются вопросы функционирования механизмов выделения бюджетных средств организациям в виде субсидий. Результаты проведенных мероприятий показывают высокие риски нарушений со стороны получателей и недостаточный контроль со стороны государственных структур.
Среди системных вопросов можно также отметить сложившуюся практику передачи функций государственных органов коммерческим и некоммерческим организациям за плату путем заключения контрактов либо передачу функций подведомственным учреждениям, которые, как правило, самостоятельно данные работы не выполняют, а приобретают соответствующие услуги у сторонних организаций на основании договоров.
В результате реализации данной схемы затруднена возможность финансового контроля за использованием бюджетных средств, а также происходит размывание ответственности за достижение результата, который иногда является сомнительным.
Системные нарушения выявляются и в сфере капитального строительства. При заключении государственных контрактов на выполнение строительно-монтажных работ осуществляется передача всего комплекса контрактных обязательств на субподряд. Так может происходить несколько раз. Последним участником цепочки субподрядчиков реальное исполнение работ осуществляется по цене вдвое-четверо ниже цены первоначального контракта. При этом генподрядчик и последующие субподрядчики самостоятельно никаких работ не выполняют, получая за «общую координацию» каждый по 10-15 процентов от суммы контракта, то есть потери в некоторых случаях составляли до 50% от суммы контракта. Практически всегда при реализации данной схемы среди участников исполнения государственного контракта встречаются так называемые фирмы-однодневки.
Отмечу также выявляемое нами отсутствие системности и экономических расчетов при создании обществ и предоставлении бюджетных инвестиций организациям.
Происходит длительное использование финансовых ресурсов в целях извлечения выгоды. Так, в ряде случаев получатели бюджетных средств имеют возможность размещать их на банковских депозитах. Данные факты могут свидетельствовать о том, что денежные средства были предоставлены организациям либо в более ранние сроки, чем необходимо, либо в количестве, превышающем текущую потребность.
Отмечу, что в 2018 году при правительстве Самарской области создана балансовая комиссия, основная цель которой – осуществление контроля деятельности государственных унитарных предприятий и иных юрлиц, создаваемых с участием региона.
Мы как контролирующий орган непосредственно участвуем в заседаниях комиссии, в ходе которых рассматриваются итоги финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий, а также вырабатываются рекомендации, направленные на повышение эффективности их работы.
В числе прочего комиссия может рекомендовать провести работы по реорганизации или ликвидации той или иной организации. Безусловно, Счетная палата предоставляет членам балансовой комиссии полные сведения об итогах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отношении предприятий с участием Самарской области.
Кроме того, нами выявлялись проблемы, характерные для отдельных направлений. Это и частично платное образование, создающее социальную напряженность среди родителей, и отток квалифицированных медицинских кадров в частные медицинские учреждения, созданные с участием государства, что может повлиять на эффективность строительства дорогостоящих объектов государственной собственности, а также нивелирует эффект от государственно-частного партнерства, поскольку экономическую выгоду получают не государство, а частные инвесторы.
Существует дисбаланс в объеме бюджетных инвестиций и иных формах государственной поддержки между отдельными территориями, о чем свидетельствует приоритетное финансирование строительства объектов социальной инфраструктуры, коммунальных сетей, дорог в микрорайонах массовой жилой застройки при наличии объективной потребности в соответствующих объектах как на территории городского округа Самара (историческая часть), так и в муниципальных районах, где подобные объекты либо переполнены, либо требуют модернизации.
Нами также выявляются многочисленные и систематические нарушения в деятельности органов местного самоуправления.
— Счетная палата на законодательном уровне наделена правом выдавать обязательные для исполнения представления. Срок исполнения – 30 дней. Как правило, срок для предоставления ответа соблюдается, но вот к содержанию ответов министерств или учреждений иногда возникает множество нареканий.
Во-первых, несмотря на прямое указание, мало кто представляет документы, подтверждающие совершение предписанных действий.
Во-вторых, содержание ответов формально: вместо реальных действий проводятся совещания, вместо привлечения к ответственности ведется разъяснительная работа.
В настоящее время Счетной палате федеральным законодательством предоставлено право привлекать к административной ответственности за неисполнение представлений. Субъектом ответственности выступает руководитель учреждения или государственного органа.
В настоящее время Счетной палатой внедряется практика рассмотрения результатов исполнения представлений совместно с проверяемыми объектами. Это позволяет повысить уровень взаимодействия Счетной палаты и проверяемых учреждений в части устранения выявленных нарушений и недостатков, а впоследствии и обеспечить высокую эффективность работы по исполнению представлений и снизить количество судебных разбирательств.
Основная задача
— В 2017 году Счетной палатой проведен анализ эффективности использования средств областного бюджета, выделяемых на возмещение понесенных затрат, по результатам которого, в соответствии с предложениями Счетной палаты, органами исполнительной власти Самарской области в настоящее время проводится работа по внесению изменений в порядки предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение понесенных затрат.
Так, министерством сельского хозяйства и продовольствия Самарской области проведена оптимизация как количества направлений государственной поддержки исходя из приоритетов развития агропромышленного комплекса Самарской области (в том числе установленных на уровне Министерства сельского хозяйства Российской Федерации), так и расходов бюджетных средств. Были внесены изменения в ряд постановлений правительства Самарской области, регулирующих предоставление субсидий в сфере сельского хозяйства.
По всем направлениям государственной поддержки в настоящее время установлено условие о возврате полученных средств (части средств) субсидий на возмещение затрат в случае выявления недостоверных сведений в документах, представленных получателями, а также недостижения показателей результативности.
Кроме того, с каждым получателем государственной поддержки заключается соглашение о предоставлении субсидии на возмещение затрат, в котором в том числе отражены порядок расчета размера субсидии на возмещение затрат, требования о предоставлении отчетности, закреплены значения показателей результативности.
— Контрольные мероприятия Счетной палаты направлены на выявление объективной картины того, как расходуются и используются региональные ресурсы тем или иным ГРБС, а также подведомственными ему учреждениями. Основная задача Счетной палаты как контролирующего органа – выявить слабые места и выработать рекомендации по их устранению и профилактике, что должно делаться сообща и в сотрудничестве с руководителями министерств.
Безусловно, при наличии отрицательных тенденций мы рекомендуем в том числе пересматривать существующее нормативное регулирование и наказывать виновных лиц, допустивших нарушения. Вся информация о результатах наших проверок доводится до руководства региона и до соответствующих государственных и правоохранительных органов, на основании чего может быть составлена объективная оценка деятельности органов исполнительной власти.
Так, в мае текущего года состоялось расширенное заседание правительства, посвященное вопросам финансового контроля, на котором при участии министров были рассмотрены результаты деятельности Счетной палаты за последние четыре года. В ходе мероприятия под руководством врио губернатора Самарской области Д.И.Азарова были рассмотрены системные проблемы, выявляемые в рамках контрольной деятельности. По результатам совещания был сформирован протокол, который должен стать отправным документом для дальнейшей работы по усилению финансового контроля и повышению эффективности работы всех органов власти.
— Как известно, среди основных принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации – принципы объективности и гласности. В соответствии с ними Счетная палата как институт парламентского контроля должна открыто и непрерывно предоставлять обществу объективную информацию о расходовании бюджетных средств.
Обязательным является, прежде всего, участие депутатского корпуса в рассмотрении отчетов Счетной палаты. В целях выработки совместных решений, повышения эффективности реализации материалов контрольных мероприятий и усиления парламентского контроля результаты контрольных мероприятий рассматриваются совместно с депутатским корпусом в рамках заседаний комитетов Самарской губернской думы. Помимо практики рассмотрения отчетов Счетной палаты на заседаниях профильных комитетов, положительным примером взаимодействия является рассмотрение годовых отчетов о работе органами исполнительной власти. Кроме того, мы регулярно размещаем краткую информацию об основных результатах проведенных мероприятий на официальном сайте Счетной палаты.
Ориентиры госпрограмм
— Проведенные экспертно-аналитические мероприятия и экспертизы нормативных актов показали, что большинство региональных госпрограмм не содержит необходимых и достаточных условий для обеспечения эффективного и устойчивого достижения результата социально-экономического развития региона.
Существующая система нормативных правовых актов не содержит системы оценки усилий (бюджетных средств) для достижения целевого значения результата, отсутствуют какие-либо требования к финансово-экономическому обоснованию целей (задач), мероприятий, конечных и промежуточных результатов госпрограммы.
Мы видим положительную тенденцию приведения содержания государственных программ в соответствие с действующими требованиями, но этот процесс протекает медленно. Поэтому в ближайшей перспективе у Счетной палаты и органов исполнительной власти в данном направлении предстоит большая совместная работа.
В связи с этим мы считаем целесообразным создание в рамках регионального правительства специализированной структуры, осуществляющей координацию деятельности по формированию и реализации госпрограмм и надзор за работой ГРБС в данном направлении. В полномочия данной структуры должно входить обеспечение реализации программного метода и проектного метода управления. За счет наличия необходимых компетенций и независимости от ведомственных интересов данная структура позволит получать объективную информацию об использовании средств, реальных результатах работы ГРБС и повысит управляемость госструктурой за счет сосредоточения грамотных специалистов и централизации управленческих функций (сокращение времени на планирование и реализацию решений, контроль за их внедрением, ответственность).
Приоритеты контроля
— Я возглавляю Счетную палату Самарской области уже четыре года, за это время накоплено значительное количество материалов. Многие темы являются предметом обсуждения с министерствами, главами муниципалитетов. Все могут ошибаться, но ошибки и недостатки нужно исправлять. Зачастую ситуация меняется в лучшую сторону, пусть не быстро и не в полном объеме, но меняется. Избрание государственными структурами в качестве позиции защиты полного отрицания результатов контроля – это тупиковый путь.
Я согласна с мнением председателя Счетной палаты Алексея Леонидовича Кудрина, что проблема сегодня не в том, чтобы найти всех тех, кто что-то нарушил. Это не единственная наша задача. Необходимо настроить работу так, чтобы противодействовать нарушениям и осуществлять определенную профилактику во избежание совершения нарушений. Ключевым фактором сейчас является установление контактов с ГРБС по эффективной реализации результатов наших проверок.
В этом направлении мы планомерно двигаемся, совершенствуем свои методическую и нормативную базы, внедряем процедуры обсуждений результатов проверок и представлений по их итогам с проверяемыми объектами. В этом я солидарна с идеей о необходимости смещения вектора контроля от состязательности к партнерству, от репрессивности к превентивности.
Что касается непосредственно контрольной деятельности, то сегодня одним из приоритетных направлений является стратегический аудит. Он направлен на то, чтобы дать комплексную оценку качества разработки государственных проектов и программ, их реализуемости и результативности. При этом анализ осуществляется на всех стадиях их реализации – от стадии планирования до проведения оценки общественного значимых результатов. Кроме того, согласно стратегии развития Счетной палаты Российской Федерации на 2018-2024 годы, задачей №1 является «содействие формированию стратегического видения у руководства органов власти и государственных организаций посредством представления комплексной перспективной картины тенденций и рисков развития страны», что актуально и на региональном уровне.
— Принципы простые и очень давние: профессионализм, объективность, порядочность.

Полный текст интервью на сайте